ANALYSE DE L'ORIENTATION DE LA POLITIQUE MALGACHE D'INTEGRATION REGIONALE

Le développement d’un pays peut être obtenu par l'union ou la coopération accélérée entre États. A cet effet, l'intégration économique favorise la croissance économique et le développement des États membres du fait qu'elle offre un vaste marché et d'énormes possibilités d'amélioration de productivité grâce aux normes économiques d'échelle et à d'intégration. Ainsi dire que l'objectif final de l'intégration économique est de créer un ensemble ou une union dans laquelle s'établissent des relations économiques aussi proches que possibles de celles de différentes régions d'un même pays et de les renforcer de façon à assurer la croissance et le développement économique de chaque membre. On peut affirmer, à cet effet, que l'intégration économique est concrétisée par la création des unions, de la communauté, des groupements ou des organisations différemment dénommées selon les objectifs poursuivis.

Afin de surmonter les obstacles politiques, économiques et sociaux qui séparent la Grande Ile de ses voisins de l’Océan Indien et de l’Afrique, et de collaborer dans la gestion de ressources partagées et de biens communs régionaux, Madagascar n’a pas mené une politique d’autarcie pour s’épanouir, mais a du édifier sa diplomatie sur la coopération régionale en mettant en exergue la notion d’intégration régionale.

En effet, l’intégration régionale est un processus qui consiste à rapprocher les nations entre elles afin de supprimer toutes les entraves à la liberté de circulation des biens, des services, des capitaux et des facteurs de production, et favoriser ainsi les échanges.

C’est un ensemble de procédés par lesquels deux ou plusieurs États, géographiquement proches, créent un espace économique commun, où les échanges font sans entrave, et un marché bénéfique pour eux. Cet espace peut prendre plusieurs formes : zone de libre-échange, union douanière, marché commun ou intégration économique totale.

En outre, l’intégration régionale se distingue de la coopération régionale même si ces deux notions s’entremêlent pour certains. La première est plus difficile à mettre en œuvre compte tenu de la mise en jeu de la souveraineté nationale. Par contre, la seconde repose sur les intérêts que peuvent tirer l’une ou les parties sans pour autant abandonner une partie de cette souveraineté au profit de l’autre.

Depuis une dizaine d’années, le mouvement de mondialisation de l’économie et l’internationalisation des échanges s’accélère. Des blocs régionaux se constituent sur la base d’accords préférentiels dans le cadre du libre échange et le commerce international prend de plus en plus d’importance.

Dans ce contexte, en participant à ce mouvement d’ouverture sur l’extérieur, notamment sur son environnement proche, Madagascar ambitionne de devenir une nation prospère qui réussit de manière effective, à réduire la pauvreté au sens large, améliorer la qualité de la vie de sa population et gagner sa place sur le marché mondial. C’est sur cette base que repose la politique extérieure malgache à travers laquelle le Ministère des affaires étrangères joue un rôle majeur en vue d’optimiser l’appartenance de Madagascar aux groupements régionaux que sont l’Union Africaine, le Marché Commun de l’Afrique Orientale et Australe (COMESA), la Communauté de Développement d’Afrique Australe (SADC), l’Indian Ocean Rim Association (IORA) et la Commission de l’Océan Indien (COI).

Au stade actuel de l’orientation multiple de la diplomatie d’intégration régionale de Madagascar, plusieurs questions restent posées et qui se résument comme suit :

• comment Madagascar peut tirer  profit de l’intégration régionale ?;
• comment faire en sorte que grâce à la diplomatie malgache, cette intégration permette d’optimiser notre développement ?

L’évolution des orientations de la politique extérieure malgache

Les relations de Madagascar avec l’extérieur datent du règne de Radama I^er, un fin stratège qui avait su habilement jongler avec les intérêts francophones et anglophones pour développer son royaume. Les rapports avec les Occidentaux connaitront par la suite diverses évolutions aboutissant à l’annexion de Madagascar par la France. La colonisation a considérablement réduit l’horizon international de Madagascar dont les relations, commerciales comme culturelles, étaient alors surtout centrées sur la Métropole française. Une fois l’indépendance revenue, les dirigeants successifs ont choisi d’établir des relations diplomatiques avec des partenaires stratégiques correspondant à l’idéologie du moment et à leurs besoins.

Sous la Première République, Philibert TSIRANANA choisit par exemple de maintenir une administration et un mode de gouvernance à la française. Il ouvrit néanmoins les portes de la diplomatie malgache à divers pays comme l’Allemagne de l’Ouest, les Etats-Unis et l’Afrique du Sud. Les lendemains de la crise de 1972 voient des liens se tisser entre Madagascar et l’URSS, la Chine et la Corée du Nord. De 1972 à 1974, Didier RATSIRAKA tente une rupture avec la France, une initiative qu’il renforcera à son accession au pouvoir en 1975. Le nationalisme et le socialisme sont combinés sous cette Deuxième République qui, malgré ses ambitions compréhensibles, causera des dommages irréversibles à l’économie malgache. La révolution socialiste fit chou blanc mais lia définitivement Madagascar aux bailleurs de fonds et à l’aide internationale.

De 1991 à 2002 – période qui a entre autres vu l’avènement de la Troisième République, les relations de Madagascar avec l’extérieur restent assez limitées, le pays essayait de naviguer tant bien que mal entre les tensions politiques et le marasme économique ambiant. La communauté internationale a été fortement sollicitée dans la résolution de la crise de 2002 et l’accession de Marc RAVALOMANANA au pouvoir a marqué un nouveau tournant dans la géopolitique malgache. Des relations commerciales avec l’Asie, l’Australie et les Etats-Unis étaient établies et l’économie malgache reprenait du poil de la bête. Mais pris dans son tourbillon internationaliste, le président délaisse le social et accumule les impairs démocratiques. L’évènement de 2009 lui sera fatal, mais amorcera également une nouvelle descente aux enfers pour Madagascar. Boudé par la majorité de la communauté internationale jusqu'à la signature de la Feuille de route, le régime de transition faisait la cour à l’Arabie Saoudite, à la Chine, à la Lybie et à la Turquie (sans oublier la France) pour relancer l’économie malgache moribonde. Les résultats de ces tractations se font attendre jusqu’à la reconnaissance de la communauté internationale au régime de Hery RAJAONARIMAMPIANINA en 2014. Actuellement, avec l’élection démocratique du président Andry RAJOELINA, on espère, avec l’ardeur du nouveau chef de l’État, que la politique étrangère malagasy va évoluer en propulsant la Grande Ile sur la scène internationale avec assurance et volonté.

Une politique étrangère aux multiples défis

La politique étrangère de Madagascar est fondée sur la conviction que le respect de la Charte internationale des droits de l’homme et de certaines Conventions internationales (droits de l’enfant, droits de la femme, protection de l’environnement, droits sociaux, économiques, politiques, civils et culturels) est de la plus haute importance pour le développement de ses relations avec l’extérieur.

Malgré cela, il ne dispose pas une politique extérieure claire si bien qu’il ne soit pas réellement visible sur la scène internationale ; de plus, pour de diverses raisons qui font que sa situation géographique – en tant qu’État insulaire – et sa situation socio-économique sont considérées comme étant un blocage à son épanouissement dans les organisations régionales.

A- Le manque de visibilité

La politique extérieure de Madagascar s’appuie sur des principes constants dont certains sont inscrits dans la Constitution, tandis que d’autres découlent de la situation géopolitique de la Grande Ile dans un contexte économique.

Au lendemain de la colonisation, Madagascar a connu une sorte de « no man’s land diplomatique ». La visibilité en politique étrangère qui lui fait défaut depuis cette époque, continue de l’handicaper jusque dans les années 80. Et même s’il a recouvert plus tard son indépendance en matière de définition de sa diplomatie, ce vide diplomatique qui lui a été ainsi imposé continue d’handicaper sa politique étrangère.

La diplomatie malgache connaît de grande difficulté à se former en raison de la tutelle que l’ancienne puissance coloniale (la France) continuait d’exercer sur  la personnalité internationale de l’État après la décolonisation. Il s’agit d’une situation juridique qu’ont connue tous les nouveaux États sortis de la colonisation. Si bien que, au même titre que les autres États anciennement colonisés, Madagascar aura à rencontrer de sérieuses difficultés à former, voire à formuler sa diplomatie. Le dépassement de cette situation va conditionner sa quête d’une "diplomatie indépendante".

Les procédures d’acquisition de l’indépendance de Madagascar sont prévues par la Constitution française de 1958, laquelle a prévu une opération de transfert à la République Malgache des compétences jusque-là détenues par la Communauté. En termes de critère de l’État en droit international, cela s’explique par l’attribution à Madagascar de personnalité internationale, dont les conséquences sont triples, à savoir : la reconnaissance par les autres États ; l’admission aux Nations Unies et l’apparition d’une Nationalité Malgache.

Mais il a fallu le déclenchement du processus de décolonisation, prévu par la résolution 1514 des Nations Unies pour que, dans la logique de l’aboutissement d’un long processus de transfert de compétences par la France, Madagascar ait pu se décider à définir en toute indépendance sa politique étrangère et commencer à développer sa diplomatie de coopération, par exemple, dans la zone géographique comprenant son espace territorial.  Et  cela a commencé par  le rapprochement de Madagascar avec les îles du sud-ouest de l’Océan Indien.

Au fond, il a fallu attendre la cessation de responsabilités particulières prises par la France en faveur de la République Malgache, à travers des conventions conclues entre les deux pays. Dans ces conventions, la France avait mis à la disposition de Madagascar certains des services français en matière diplomatique. Aux termes de l’article 3 de l’accord de Coopération, en matière de politique étrangère, la République française assure, à la demande de la République malgache, la représentation de cette dernière auprès des organisations internationales où celle-ci n’a pas de représentation propre.

Mais une fois la personnalité internationale pleine et entière totalement acquise par Madagascar, au même titre que pour le cas des autres États membres de la COI, la Grande Ile, ayant sa propre nationalité, reste libre de définir les conditions d’action et de retrait dans les organisations internationales, conformément au droit international.

Sans le passage par un tel processus de faits juridiques et politiques, Madagascar n’aurait pas pu avoir la volonté de décider souverainement, c’est-à-dire disposer de jus tractatus son rapprochement politique avec les îles du Sud-ouest de l’océan Indien, et plus tard, de faire son appartenance à la SADC, au COMESA et à l’IORA.

En outre, l’historique de la diplomatie malgache a un rapport avec l’évolution de l’historique de sa politique. La définition de la diplomatie malgache a un lien, et se trouve de ce fait, influencé par les idéologies politiques adoptée successivement et différemment par chaque régime formé à chaque nouvelle république. Chaque nouveau régime définit sa politique étrangère ignorant ainsi le moindre respect à accorder au principe de continuité de l’État.

1- La première expérience diplomatique de Madagascar, indépendante depuis 1960, définie    dans le cadre de négociation d’accords bilatéraux de coopération avec  la France

Après leur défaite en Indochine en 1954, les Français sont obligés d’envisager la possibilité de l’accession de leurs autres colonies à l’indépendance. C’est ainsi que la loi-cadre Defferre, prévoyant le transfert du pouvoir exécutif aux autorités locales est mise en place en 1956. Ceci permet en juillet 1958 l’accès à la tête du gouvernement de Philibert Tsiranana, un ancien leader du PADESM, devenu député en 1956. Le 14 octobre de la même année, la République malgache est instituée par le pouvoir colonial, suivie le 26 juin 1960 de la proclamation de l’indépendance, durant laquelle les Français continuent à exercer une domination sur l’administration et l’armée de la nouvelle république, ainsi que sur les activités économiques, diplomatiques  et la vie culturelle.

Les procédures d’acquisition de son indépendance sont prévues par la Constitution française de 1958  qui s’explique par l’attribution à Madagascar de personnalité internationale, dont les conséquences sont la reconnaissance par les autres États, l’admission aux Nations Unies et l’apparition d’une Nationalité Malgache.

C’est la modalité d’accession de Madagascar à l’indépendance, obtenue et proclamée le 26 juin 1960 par le biais de  négociation d’accords bilatéraux de coopération avec la France,  qui va façonner la politique de relations extérieures et la pratique de sa diplomatie.

Ainsi, une fois élu premier président de la République de Madagascar le 1^er mai 1959, Philibert TSIRANANA adopte une politique de continuité avec la France et développe des liens diplomatiques avec des pays non communistes comme les États-Unis, l’Allemagne de l’Ouest, Taïwan ainsi qu’avec le régime d’apartheid de l’Afrique du sud, ce qui lui sera reproché par les pays de l’Organisation de l'Unité Africaine (créée en 1953) dont Madagascar est un des membres fondateurs.

2- La deuxième expérience diplomatique de Madagascar définie dans le cadre de la transition entre la I^è République et la II^è République et dans le cadre de l’idéologie socialiste

Après la chute de la I^ère République en 1972,  le Général Ramanantsoa, Chef de l’état-major se voit confier par la rue les rênes du pouvoir. Dans ce gouvernement, le Capitaine de corvette Didier Ratsiraka, était chargé du ministère des affaires étrangères sous le Gouvernement de Ramanantsoa.

Ministre des Affaires étrangères de l’époque, Didier Ratsiraka est à l’origine de la rupture avec la France entre 1972 et 1974 lorsqu’il négocie la fermeture des bases militaires et navales à Madagascar et le retrait de la zone franc. Les coopérants qui occupaient les principaux postes administratifs quittent l’île. Des liens politiques sont tissés avec l’URSS, la République populaire de Chine ou encore la Corée du Nord.

A la suite de la dissolution du Directoire militaire le 15 juin 1975, Didier Ratsiraka s’est vu nommé à la fois président du Conseil Suprême de la Révolution (CSR) et chef du Gouvernement. Et la II^ème République fut née.

Dès son accès au pouvoir, Didier Ratsiraka proclame sa volonté d’instaurer un régime « révolutionnaire », proche du « bloc socialiste », sous l’égide d’une Deuxième République, la République démocratique de Madagascar.

L’idéologie socialiste développée sous la II^ème République au niveau intérieur va influencer l’orientation diplomatique malgache. L’alignement de Madagascar à la ligne progressiste de la politique extérieure a fortement marqué la définition de ses relations diplomatiques dans les organisations internationales et régionales.

Mais c’est dans le cadre d’orientation de sa diplomatie progressiste que Madagascar a pu obtenir l’adoption au niveau des Nations Unies de la résolution lui reconnaissant sa souveraineté sur les îles éparses. C’est également dans le même contexte et sous la même idéologie que Madagascar a conclu l’Accord général de coopération entre les îles du sud ouest de l’Océan Indien en 1983 et devient membre de la COI.

Mais il faut aussi noter que c’est durant la II^ème République que deux autres accords de coopération régionale ont été conclus par Madagascar : le Traité du COMESA et celui de l’Indian Ocean Rim.

3- La troisième expérience diplomatique de Madagascar définie dans le cadre de la III^è République et de l’idéologie libérale

De nombreux secteurs de l’économie sont ainsi nationalisés et un parti unique, l’Avant-garde de la révolution malgache (AREMA) domine toute la vie politique. Découragés, les investisseurs se retirent, entraînant une dégradation rapide de l’activité économique et une aggravation de la paupérisation. Des troubles, chaque fois durement réprimés éclatent alors un peu partout, achevant de démoraliser la population. Au bout d’une quinzaine d’années de ce régime, Madagascar se retrouve parmi les pays les plus pauvres de la planète.

La résistance au régime ne devient véritablement efficace qu’au début des années 90, sous l’impulsion du mouvement Hery Velona (Forces Vives) qui réussit en février 1993 à faire tomber le régime de la II^eme République. Le nouveau président, Albert Zafy, procède aussitôt à une libéralisation forcenée de toutes les institutions dans le cadre d’une Troisième République.

Sur le plan diplomatique, la pratique de la diplomatie progressiste a pris fin.

Mais la situation, au lieu de s’améliorer se dégrade davantage encore. Les investisseurs boudent Madagascar, d'autant que le pouvoir même est paralysé par les intrigues entre les clans rivaux dominant le Parlement, sur fond de corruption généralisée. Tout ceci aboutit à la destitution de Zafy par la Haute Cour constitutionnelle (HCC) le 5 septembre 1996, la gestion du pouvoir étant confiée en intérim au Premier ministre Norbert RATSIRAHONANA.

La nouvelle élection présidentielle qui se termine le 31 janvier 1997 consacre le retour de Didier Ratsiraka au pouvoir pour cinq ans.

Pour son retour au pouvoir qui fut acquis sur la base d’alliance politique entre l’AREMA  et d’autres partis, dont notamment le Leader, le président de la Républiques a nommé au poste du Ministère des Affaires étrangères, M. Herizo Razafimahaleo. Celui fut vite remplacé par Mme Lila Ratsifandrihamanana. Une personnalité politique issue d’un autre parti politique, l’AKFM renouveau, un autre allié au régime.

4- La quatrième expérience diplomatique de Madagascar définie dans le cadre de la III^è République et d’un régime présidentiel fort

Le résultat de l'élection de décembre 2001 est contesté entre Didier Ratsikara et Marc Ravalomanana, maire d’Antananarivo. Marc Ravalomanana devient président à l'issue d'une crise politique qui dure tout le premier semestre 2002. Sous prétexte de controverse sur les résultats du premier tour de l’élection présidentielle du 16 décembre 2001, Marc Ravalomanana se fait proclamer vainqueur au premier tour, puis est installé Président de la République le 22 février 2002. Un recomptage des voix prévu par les Accords de Dakar permet d’attribuer officiellement à Marc Ravalomanana la victoire au premier tour qu’il revendiquait. Didier Ratsiraka quitte Madagascar en juillet 2002 pour la France et l'élection de Marc Ravalomanana est reconnue par la France et les États-Unis

La reconnaissance du régime de Marc Ravalomanana a été surtout le fait des pays à idéologie libérale tels que les États-Unis, la Suisse et l’Allemagne, ainsi que de celui de certains pays d’Afrique, tels que l’Afrique du Sud, le Sénégal. La diplomatie malgache connaît alors une orientation très libérale.

C’est dans le cadre de cette orientation avec de nouveaux partenaires africains que Madagascar a décidé de faire partie de nouvelles organisations régionales africaines, notamment la SADC.

Sous le régime de Marc Ravalomanana de nouvelles Ambassades malgaches sont ouvertes en Afrique du Sud et au Sénégal.

5- La cinquième expérience diplomatique de Madagascar définie dans le cadre de la IV^e République 

A la fin de la crise de 2002, le Gouvernement malagasy n’a cessé d’associer ses partenaires extérieurs à la plupart des grands choix stratégiques de développement du pays. Dans ce contexte, le gouvernement a su conserver la confiance des bailleurs de fonds. Madagascar a été le premier pays à bénéficier du Millenium Challenge Corporation (MCA) et à obtenir un don du Gouvernement américain (100 millions USD étalé sur quatre ans en faveur du monde rural).

De manière générale, depuis 2002 jusqu’en 2008, la présence de Madagascar sur la scène internationale, et en particulier dans les instances des Nations Unies ou de l’Union Africaine, s’est largement accrue, mais timidement. A plusieurs reprises, dans ces instances, les déclarations du Président malagasy en faveur des Africains ont été remarquées. S’agissant des relations régionales, un nouveau dynamisme a été également insufflé et les plus hautes autorités de l’État ont semblé avoir pris conscience de l’importance des enjeux de l’intégration régionale pour l’économie malagasy.

Au plan de l’intégration régionale et des accords de partenariat économique (APE), les enjeux importants pour Madagascar et le développement de son secteur privé ont commencé, durant cette période, à être connus. La mobilisation du secteur privé et l’internalisation des objectifs d’intégration régionale par l’ensemble des acteurs étaient considérées comme prioritaires dans le cadre du Madagascar Action Plan (MAP) et se trouvaient également au cœur du partenariat ACP-UE (African Caraïbes Pacifique-Union Européenne). L’intégration régionale était donc considérée comme un objectif transversal dont chacun des secteurs de développement devrait poursuivre.

Dans ce contexte, Madagascar s’est efforcé de développer une politique visant à renforcer son intégration à travers l’augmentation des échanges et des investissements. Cette politique comportait quatre axes stratégiques, à savoir (i) l’augmentation de l’offre exportable et l’adaptation de l’offre aux marchés de la région (ii) la facilitation des échanges régionaux (iii) la facilitation des investissements et (iv) le renforcement des capacités.

Dans le cadre des interconnexions régionales, une allocation a été prévue pour couvrir les questions de sécurité, systèmes de navigation, gestion du trafic aérien et standards techniques dans le domaine de l’aviation.

À partir de janvier 2009, une crise politique entre le maire de la capitale Andry Rajoelina et le Président Marc Ravalomanana fait une centaine de victimes. Le 16 mars 2009, le président Marc Ravalomanana démissionne. Il transfère les pleins pouvoirs à un Directoire militaire composé des plus hauts gradés de l'Armée malgache, en lieu et place du président du Sénat comme le prévoyait la constitution, lequel directoire (re)transfère le jour même le pouvoir à Andry Rajoelina. Cette prise de pouvoir, validée par la Haute Cour Constitutionnelle malgache (HCC), est toutefois considérée par une grande partie de la Communauté internationale comme un coup d'État. Du 17 mars 2009 au 25 janvier 2014, Andry Rajoelina dirige l’État malgache sous le régime de la Transition.

C’est l’époque de l’histoire diplomatique de Madagascar jugée le difficilement gérable. Tant la reconnaissance internationale lui faisait gravement défaut. Et la diplomatie malgache du début de la IV^è République fut condamnée à une quête permanente de reconnaissance internationale.

Durant la même époque, aucune ouverture de nouvelles Ambassades ne fut décidée. Au contraire, on a plutôt assisté au rapatriement d’anciens Ambassadeurs nommés sous le régime de Marc Ravalomanana.

Sous le régime de Hery Rajaonarimampianina, Madagascar a essayé de retrouver la plénitude de son espace dans le concert des Nations à travers l'organisation de plusieurs sommets internationaux. En effet, Madagascar a organisé en 2016, avec succès, plusieurs événements internationaux : le 19e sommet des chefs d’États et de gouvernements du COMESA (10-19 octobre 2016, à Antananarivo), le XVIe sommet de la Francophonie (22-27 novembre 2016, à Antananarivo) et la conférence des bailleurs et des investisseurs (CBI) pour Madagascar (1er et 2 décembre 2016, à Paris). Pour le chef de l'Etat, ces évènements ont marqué la volonté des dirigeants malgaches de l'époque à redorer une image trop longtemps réduite à celle d'un pays pauvre, sans aucune perspective, ni aucun avenir. Nul ne disconvient pas de la place stratégique que détenait le président de la République Hery Rajaonarimampianina durant deux années durant en tant que président de la Francophonie ! C'était une opportunité pour la Grande Ile de sortir du gouffre de la pauvreté grâce à la position du chef de l'Etat qu'il aurait pu mettre à son profit, du moins concernant le volet économie. Mais ces conférences internationales n'ont pas eu tellement d'impacts positifs sur l'économie nationale. A travers elles, seuls la visibilité éphémère et les intérêts politiques étaient de mise.

Dans tout cela, il a été constaté que la politique étrangère de Madagascar manquait de visibilité sur la scène internationale. Malgré le fait que la Grande Ile soit membre de l’Union Africaine, de la COI, du COMESA, de l’IO-ARC et de la SADEC, aucune action positive a été entreprise pour marquer sa présence dans ces organisations, surtout dans le domaine du commerce extérieur. Aucune politique de protection de l'économie locale, ni de prévision sur le long terme n'a alors été pensée. A Madagascar, aucun effort n'a été déployé pour l'industrialisation. Or, c'est celle-ci qui devrait créer de l'emploi direct et indirect et engendrer des recettes fiscales importantes. De même, le système éducatif et de formation professionnelle devraient être refondés dans le sens de l'industrialisation en fonction de la particularité économique de chaque région. Mais,rien de tout cela n'a été fait ici à Madagascar et c'est là où le bât blesse !

B- La prédominance de la diplomatie politique au détriment de la diplomatie économique

Au cours des dernières années, la pratique diplomatique s’est considérablement diversifiée et complexifiée, suivant en cela les évolutions des affaires internationales. Dans cet environnement dynamique et volatile, l’appareil diplomatique demeure plus que jamais un outil de premier choix à la disposition de l’État dans la détermination et la mise en œuvre d’objectifs de politique étrangère clairement définis.

La politique extérieure d’un État, en d’autres termes l’activité que ce dernier déploie au-delà de ses frontières, ne naît pas du néant; elle est commandée par une situation objective résultant de la réunion d’un ensemble de facteurs qui agissent à l’image d’un levier.

La diplomatie à Madagascar, telle qu’elle est utilisée dans la plupart des cas et durant les régimes successifs, est perçue comme un outil pour « quêter des aides financières auprès des pays amis ou de tout organisme international susceptible d’offrir de l'argent.

Si les grands États mènent d'ordinaire une politique extérieure de puissance sous-tendue par des objectifs précis de présence internationale ou de leadership régional ou mondial, les petits États – et singulièrement ceux en développeront - n’ont pas eux vocation à conduire une action diplomatique d’une telle ampleur. Généralement handicapés par une multitude de contraintes et dotés de peu de ressources, ils ordonnent leurs relations extérieures en fonction des rares moyens qui sont les leurs.

Madagascar, fortement marqué par le déterminisme économique lié à son état de sous- développement, fournit une excellente illustration de ce second modèle de comportement extérieur. Parce qu'il est un "pays économiquement pauvre et militairement sans ambitions, il est condamné, à l'instar de l'ensemble des États d'Afrique en particulier et du Tiers-Monde en général, à se satisfaire exclusivement de cette diplomatie de moyens qu'il a mise en œuvre dès son accession à l'indépendance.

Ce type de diplomatie, qui se situe aux antipodes de toute diplomatie d'objectifs en quête de gloire ou de prestige, peut être défini en première approximation comme l’effort maximum d’adéquation de l’action internationale de l’État aux modestes ressources du pays. Il se manifeste, dans ses effets pratiques, au double plan dynamique et statique.

Sous l'angle dynamique, en d'autres termes, en matière de conduite des relations extérieures, l'on est en présence d’une action diplomatique très peu dynamique. Discrétion sinon mutisme sur certains grands problèmes internationaux, absence délibérée dans certaines enceintes, refus d'initiatives intempestives sur les questions jugées éloignées des préoccupations de la nation se conjuguent pour engendrer une diplomatie anonyme qui sacrifie la participation de l’État à la vie internationale sur l'autel du statut de petit pays et de la pénurie de moyens. « N’être présent que là où l'intérêt national le commande impérativement » semble être le principe directeur de ce style diplomatique dont les régimes usent après ceux qui les ont précédés.

Quant à l'aspect statique, il révèle les effets structurels de cette diplomatie de moyens ; ils en constituent d'ailleurs les caractéristiques majeures et ils se résument en une singulière limitation des ressources humaines, matérielles et financières mises à la disposition des structures d'élaboration et d'application de la politique extérieure. Cette insuffisance de moyens explique l'inadéquation organisationnelle de ces structures et leurs performances diplomatiques 1imitées.

Trois niveaux peuvent être distingués parmi elles :

- un niveau supérieur qui, dans la gestion des relations extérieures, n'est pas à l'abri de la pénurie des moyens; bien plus, il semble même faire figure de modèle à cet égard : il s'agit de la Présidence qui est l'organe principal des relations extérieures ;

- un niveau intermédiaire qui, à travers son administration centrale comme ses services extérieurs, est nettement marqué par les contraintes d'ordre humain, rnatériè1 et financier. Il reste néanmoins l'outil privilégié en matière de relations extérieures : c'est le Ministère des Affaires Etrangères qui, de ce fait, est l'instrument diplomatique de droit commun ;

- un niveau inférieur formé par d'autres structures étatiques qui, à titre subsidiaire, investissent le champ de la politique extérieure en raison certes de l'évolution de la diplomatie contemporaine; mais 1eur intervention résulte également des difficultés du Ministère des Affaires Etrangères à faire face à l'ensemble de ses attributions: il s'agit des ministères techniques qui apparaissent comme des structures nouvelles d'action internationale.

L’intérêt général a toujours été un souci indispensable pour les autorités d’un Etat soucieuses de son peuple. Ainsi pour des raisons endogènes et exogènes, Madagascar peine à connaitre un développement socio-économique pour le grand bonheur de sa population. Celles-ci ont aussi des répercussions sur la diplomatie malgache qui n’a pas réussi à se tailler une place dans le concert des Nations afin que le pays tire les profits indispensables et ait une économie émergente. Car,  » le rôle de la diplomatie est d’assurer l’exécution du programme que le gouvernement s’est assigné dans ce domaine, son application méthodique et quotidienne, par le moyen de négociation ou tout au moins de conventions. ».

C- Le poids du phénomène d'insularité dans l'orientation et la pratique de la politique extérieure malgache

Madagascar est une île. L’insularité représente par conséquent un paramètre non négligeable qui influence aussi bien les décisions politiques ou économiques, que la mentalité même de la population. Car si un pays localisé au cœur d’un continent doit jongler avec des problèmes frontaliers et diplomatiques de proximité, une île comme Madagascar a forcément une approche un peu plus différente de ses relations avec « les autres », le reste du monde. L’exemple culturel qui peut être apporté pour illustrer cette particularité insulaire réside dans l’éternel débat relatif à l’africanité ou non des Malgaches. Un débat qui conditionne bien des comportements, depuis l’intégration à la SADC – et donc l’obéissance à des dispositifs internationaux comme la Feuille de route – jusqu'à la relation des autochtones avec les étrangers.

Le Malgache est-t-il Africain ou non ? Les archéologues, les anthropologues et les historiens détiennent la réponse à la question. Comme le déclarent Hubert Deschamps et Charles Cadoux dans leurs écrits sur Madagascar : « Si l’appartenance de Madagascar à l’Afrique est évidente du point de vue géographique, la nature et l’ancienneté des vestiges archéologiques découverts dans l’île et sur le continent diffèrent. Ni les squelettes d’hommes fossiles, ni les outils en pierre taillée de ce que l’on considère comme le berceau de l’humanité ne se retrouvent sur la terre malgache.» Les relations internationales et les lois de la géopolitique mondiale ont en tout cas tranché pour les Malgaches : le pays est membre de l’Union Africaine depuis sa création et Madagascar est montré dans tous les manuels géographiques du monde comme l’appendice de l’Afrique. Mais le débat demeure dans les esprits, et la méfiance envers l’étranger, individu ou Etat, également.

L’un des effets néfastes de l’insularité est sans conteste le nombrilisme qui atteint certains dirigeants politiques. Les mauvais aiguillages économiques qui ont émaillé l’histoire malgache ont par exemple fait en sorte que le pays doit sa survie à l’aide internationale – et donc aux bailleurs de fonds traditionnels qui sont tant décriés mais dont nul ne peut se passer. Nombreux sont les dirigeants qui ont prétendu, à diverses occasions, que Madagascar pouvait se défaire de ce mal nécessaire, mais la recette miracle pour le faire n’a pas encore été inventée. Autosuffisance alimentaire, exportation massive de produits de qualité (crevettes, café, vanille, girofle, artisanat, etc.), décollage et pérennisation économique : autant de promesses en l’air qui peinent à voir le jour. Le problème est que les dirigeants malgaches sont tellement imbus d’eux-mêmes qu’ils en oublient les 20 millions de personnes dont ils doivent gérer le sort. Aucune mesure n’est prise pour concrétiser le rêve de développement et les générations se succèdent en le regardant s’éloigner. Les tentatives de résolution de la crise démontrent ce nombrilisme malsain et contre-productif. Un jour, la communauté internationale est courtisée, le lendemain ses propositions sont rejetées en bloc, alors que les acteurs locaux restent inertes – certainement trop occupés à protéger leurs arrières et leurs intérêts.

Cette politique extérieure est menée par le Ministère des affaires étrangères en vue d’établir des relations diverses avec d’autres États, de coopération internationale, commerciale, diplomatique et militaire, etc. A cet élan, le Ministère des affaires étrangères  joue le rôle de « locomotive du développement à travers la diplomatie économique.

C’est ainsi que soucieuse d’une constante et nécessaire adaptation à l’évolution des relations internationales, la diplomatie malgache est fondée sur une politique de coopération régionale. C’est pourquoi le Ministère des affaires étrangères a confié le rôle de coordonnateur et d’interface visant à optimiser l’appartenance de Madagascar aux différents groupements régionaux (l’Union Africaine, le COMESA, la SADC l’IORA et la COI), à la Direction de l’intégration régionale. De plus, l’existence du Vice-Ministère auprès du Ministère des affaires étrangères chargé du développement et de la coopération renforce davantage cette position.

Ce revirement de la politique étrangère malgache se justifie par le fait que Madagascar a toujours mené une diplomatie classique sans se soucier à adopter une diplomatie plutôt à connotation économique. En effet, sur le plan de l’intégration régionale, Madagascar a de la peine à s’imposer, toujours du fait de son insularité et de ses particularités économiques et historiques. Membre de la COI depuis 1982, du COMESA depuis 1993 et de la SADC depuis 2005, Madagascar est souvent laissé pour compte car il arrive rarement à se conformer aux standards de performances économiques de ces coalitions et accepte difficilement la forme d’ingérence de pays extérieurs dans les affaires nationales qu’elles impliquent pourtant logiquement, à un certain niveau. C’est le cas, par exemple, de la difficulté d’application de la Feuille de route de 2011 et la réticence des Malgaches à accepter la médiation de la SADC durant la dernière crise sociopolitique de 2009.

Au regard de ces objectifs assignés à la diplomatie malgache, une plus grande attention est désormais réservée à la mise en œuvre de cette diplomatie économique, préoccupée à attirer des investissements étrangers au pays, à revaloriser les axes de coopération sud/sud, à promouvoir l’intégration économique africaine et à améliore la visibilité de Madagascar en recherchant une plus grande diversité au niveau des partenaires.

à suivre...

SAID Jaffar

Administrateur Civil en chef

Expert en Diplomatie et Relations Internationales