8 Mars 2019
PROJET DE REFORME DE LA DIPLOMATIE MALGACHE EN TERMES D’INTÉGRATION RÉGIONALE
Chapitre I. LE CADRE DU PROJET DE RATIONALISATION DE LA DIPLOMATIE MULTILATÉRALE DE MADAGASCAR EN TERMES D’INTÉGRATION RÉGIONALE
Bien que l’intégration régionale soit source d’opportunités, force est d’admettre que Madagascar n’en tire pas parti de manière optimale. Afin d’y remédier, une rationalisation de la diplomatie multilatérale de Madagascar dans le cadre de l’appartenance au Organisations d’intégration régionale s’impose.
Section 1. Identification et description du projet de rationalisation
L’analyse du processus d’intégration régionale de Madagascar précédemment a révélé que la Grande Ile doit déployer des efforts pour occuper la place qui lui revient au niveau régional, aussi bien au regard des contributions qu’il acquitte mais également au vu des richesses dont regorge le pays. Tel qu’il a été vérifié précédemment les échanges commerciaux de Madagascar avec les pays de sa sous-région d’appartenance sont relativement modestes comparé au commerce extérieur avec les partenaires européens traditionnels et les pays du Moyen Orient, et ce malgré la proximité des marchés les pays de l’Afrique orientale et australe. De surcroit, malgré l’existence de mécanismes de coordination, force est d’admettre que beaucoup reste à faire en termes de politique que de réformes pour faire de l’intégration économique régionale, un outil de développement socio-économique effectif de Madagascar et une opportunité à saisir pour le secteur privé.
Afin de relever ce défi de taille, des réformes et des ajustements s’imposent notamment à travers la rationalisation des actions extérieures de Madagascar dans le domaine de l’intégration régionale. La diplomatie a un rôle de taille à jouer afin d’assurer l’effectivité de l’appartenance de Madagascar aux initiatives régionales, par son rôle de coordination de l’action extérieure d’une part, mais également dans le cadre de la diplomatie économique dont il assure le leadership du déploiement. Aux vus des attributions qui incombent au Ministère des affaires étrangères ainsi que des orientations actuelles de la diplomatie malagasy, il y a lieu d’analyser comment la diplomatie pourrait contribuer davantage à l’optimisation de l’adhésion de Madagascar aux organisations précitées, d’une part. D’autre part, il s’avèrerait opportun d’analyser comment devrait se traduire la rationalisation dans les faits à travers une brève conceptualisation.
1- Note descriptive du projet de rationalisation de la diplomatie malagasy en matière d’intégration régionale
A-Objectif global :
Le développement socio-économique et la croissance inclusive et durable de Madagascar grâce au processus d’intégration régionale.
B- Objectifs spécifiques :
Le rayonnement diplomatique et économique de la Grande Ile au niveau régional.
2- Méthodologie
L’atteinte de ces objectifs nécessite la mise en place d’une réforme structurelle sur la diplomatie malagasy ainsi que l’analyse des voies et des moyens pour en faire un outil pour le développement effectif de Madagascar à travers l’intégration régionale. Elle requiert des ajustements des mécanismes existants pour relever les défis d’une intégration régionale réussie.
Les axes d’une telle réforme seront abordés ultérieurement dans la partie consacrée à l’adoption d’un livre blanc sur la diplomatie multilatérale africaine de Madagascar, qui au demeurant fait partie intégrante du livre blanc sur la politique étrangère.Afin de donner les résultats escomptés, une telle démarche s’inscrit dans le cadre de la politique générale de l'Etat.
Section 2. Volet stratégique du projet
La réforme entend entrée dans la droite lignée de la diplomatie économique mais également des visions du Président de la République en matière de développement.
1- Sur le plan doctrinal
Depuis la chute du communisme, les relations internationales se sont démarquées par un changement des vecteurs de puissance qui est davantage apprécié par le poids économique d’un pays plutôt que sa faculté à imposer une idéologie politique particulière. Cette mutation s’est notamment traduite par la prévalence de la diplomatie aux côtés sinon à la place de la diplomatie classique. Tenant compte du rôle majeur de l’économie dans la consolidation de la coopération régionale, le déploiement d’une diplomatie économique relève d’un impératif de développement du 21ème siècle, spécialement pour un pays moins avancé tel que Madagascar dont la lutte contre la pauvreté se trouve au cœur de toute politique de développement.
Pour le cas de Madagascar, la diplomatie économique a été revendiquée comme un instrument pour favoriser le rayonnement du pays à l’étranger. Cela étant au-delà du slogan qu’elle a incarné, elle constitue l’outil de mobilisation des opportunités régionales et d’optimisation de leurs retombées. En d’autres termes, la scène régionale devrait être le champ de prédilection du déploiement d’une telle politique, à travers notamment la prospection de marchés niches pour les produits malagasy au niveau des partenaires des organisations régionales, la quête des investissements potentiels en exploitant et en mobilisant les mécanismes financiers au niveau régional, ainsi que par le biais de la mobilisation et la sensibilisation des opérateurs économiques, principaux acteurs du processus de l’intégration régionale.
Loin du concept, la mise en œuvre d’une diplomatie économique effective et surtout active s’avère opportune. La réforme dans ce cadre implique une diplomatie au service du rayonnement économique de Madagascar, de ses produits et services ainsi que de la renommée de ses opérateurs au niveau régional. Cette démarche pourrait associer la "Nation Branding"qui implique la promotion de l’image du pays au niveau des États de la région Afrique Orientale, Australe et de l’Océan Indien afin d’en vanter les richesses et les potentialités aux fins d’attractions d’investissements et d’introduction des produits malagasy sur de nouveaux marchés porteurs régionaux.
2- Au regard de la politique générale de l'Etat
A la sortie d’une longue et périlleuse crise socio-économique qui a secoué Madagascar en 2009, avec tous ses méfaits, l'actuel dirigeant du pays, en conformité avec les Objectifs du Développement Durable (ODD), a pris l’ingénieuse initiative d’établir une stratégie de développement répondant au souci du peuple Malagasy.
C’est la raison qui l'a incité à élaborer le document de la Politique Générale de L’État suivant la vision du Chef de l’Etat Malagasy, Andry RAJOELINA à bâtir une Nation forte, prospère et solidaire pour la fierté et le bien-être des Malagasy.
En effet, en vue d’atteindre les objectifs de l'émergence, Madagascar doit faire face aux défis énormes compte tenu de l’économie actuellement fragile, exacerbée par des crises à caractère cyclique et qui hypothèque cette opportunité.
De plus, le secteur prive est étouffé pour cause de morosité de l’économie en général. En effet, la morosité de l’économie durant la crise n’a pas permis au secteur privé de jouer pleinement son rôle de moteur malgré le fait que des forces pour la croissance inclusive et le développement du pays existent. Il s’agit de :
• Un capital naturel unique au monde et diversifié permettant le développement de nombreuses filières: agriculture, élevage, pêche, industries extractives, tourisme etc.
• Un positionnement géostratégique de premier plan avec un accès privilégié à différentes zones de croissance rapide (Afrique, Asie) et aux marchés internationaux majeurs (SADC, COMESA, COI, ACP, AGOA, EAC)
• Une forte résilience et une capacité de rebond des acteurs économiques permettant d’éviter l’effondrement de tout le système économique en cas de crise et,
• Une population jeune et une main d’œuvre abondante à coût compétitif, facile à former et à rendre davantage performante.
Mais des faiblesses et handicaps persistent, à savoir :
• Faiblesse de coordination entre groupements du secteur privé,
• Manque de concertation et de dialogue entre le public et le privé,
• Administration publique pas assez sensible au développement du secteur privé: faiblesse de son rôle de facilitateur, faiblesse de l‘Etat de droit et de la gouvernance publique, système judiciaire remis en question, corruption, instabilité politique,
• Insuffisance des infrastructures d’appuis et faiblesse des différents facteurs de compétitivité: énergie, infrastructures dont routes, ports, aéroports…, transfert technologique, système financier, protection sociale et formation technique et professionnelle,
• Faible compétitivité des entreprises et absence de dynamisme économique à l’échelle régionale et/ou continentale : insuffisance d’acteurs de taille régionale et continentale, faible tissu économique local inadapté aux grands projets,
• Secteur informel trop important, erratique et sous bancarisé.
Ainsi, plusieurs axes stratégiques fédérateurs et complémentaires sont dégagés de la mise en relation du diagnostic, des grandes orientations de l’Etat et des aspirations nationales à travers les Velirano. Ils sont articulés autour de la situation problématique identifiée être à l’origine de la fragilité de l’économie malgache : GOUVERNANCE – CAPITAL – RÉSILIENCE. De ce fait, ils touchent la sécurité, la gouvernance, la stabilité macroéconomique, de la croissance inclusive, le social et le capital naturel. A travers toutes les démarches entreprises pour la traduction de la PGE en Programme de mise en œuvre (PME), le Président de la République va restaurer la confiance, élément indispensable à l'attractivité économique de Madagascar.
Chapitre II. L’ÉLABORATION D’UN LIVRE BLANC DE LA DIPLOMATIE MALGACHE
A l’instar des pratiques dans d’autres pays, notamment de la France, qui consacrent les grandes orientations de leur politique étrangère et les moyens d’action qui y sont consacrés pour en faire une réalité, Madagascar devrait élaborer un livre blanc de sa diplomatie. L’élaboration d’un tel document cadre est nécessaire pour permettre aux professionnels du métier de disposer d’une feuille de route pour atteindre les missions qui leur sont assignés et d’un outil d’évaluation de la performance par les citoyens en vertu de la redevabilité de l’action publique. A ce jour, Madagascar ne dispose pas d’un tel document de référence. Afin de pallier cette lacune au niveau du processus d’intégration régionale, il s’avèrerait opportun de définir la politique d’intégration régionale que Madagascar ambitionne d’adopter dans un premier temps avant de soulever et de développer les axes stratégiques du livre blanc de la diplomatie multilatérale africaine de Madagascar.
Section 1. Pour l’adoption d’une politique d’intégration régionale effective
Hormis les principes de bons voyages et d’ouverture tous azimuts guidant les relations extérieures de Madagascar avec son voisinage proche, au niveau de la région, l’élaboration d’une politique d’intégration régionale lisible et tenant compte des intérêts de toutes les parties prenantes au niveau national serait recommandée. A l’instar des autres sphères de la politique étrangère, le processus d’intégration régionale ne fait pas défaut quant aux motivations propres à chaque Etat acteur du système international selon lesquelles « les Etats n’ont pas d’amis ils n’ont que des intérêts » (citation empruntée au Général de Gaulle). Afin de permettre à la population malagasy et aux opérateurs économiques, de tirer leur épingle du jeu des opportunités offertes par l’intégration régionale mais également d’être mieux appareillés face aux menaces auxquelles elle les expose, la politique en question doit découler d’un choix politique entre davantage d’approfondissement et l’élargissement des organisations d’appartenance.
Tout en gardant à l’esprit l’optimisation de l’adhésion de Madagascar aux organisations d’intégration régionale, le choix politique entre les quelques options envisageables ci-après :
1- Le maintien du statu quo assorti d’une meilleure identification des voies et moyens de rentabiliser nos appartenances régionales :
Cette option maintient le chevauchement des organisations régionales auxquelles Madagascar a adhéré tout en explorant les voies et moyens permettant au pays de tirer parti des opportunités économiques, commerciales et politiques offertes par ces dernières. Une programmation des avantages pouvant être tirés de chaque organisation suivant ses spécificités et les mécanismes de financement dont ils disposent. Une présence active sur le marché des quatre organisations, qui coexisteront, à travers la sensibilisation des opérateurs privés locaux à explorer les marchés porteurs est prônée dans le cadre de cette option.
2- La rationalisation autour d’un nombre réduit d’organisation :
Cette deuxième option prévoit par contre un recentrage des priorités autour de quelques organisations régionales et le retrait de certaines initiatives d’intégration régionale. A cet effet, un choix stratégique pourrait être opéré entre des organisations telles que la SADC et le COMESA, auxquels neuf (09) États présentent une double appartenance, en fonction de la pertinence de leurs programmes par rapport aux priorités de développement de Madagascar et à l’issue de l’analyse des avantages comparatifs avérés et complémentaires du pays au sein de ces deux organisations. Cette option présente notamment un intérêt pour les caisses de l’État en raison de la réduction des contributions à acquitter dû au retrait.
3- L’exploitation de l’alternative Tripartite COMESA-EAC-SADC :
Lancée au Sommet de Charm el-Cheick en juin 2015 par la signature de l’Accord Tripartite, les négociations de l’Accord de zone de libre-échange regroupant vingt-six États membres de la SADC, du COMESA et de l’EAC présentent un intérêt majeur pour lever entre autres les défis posés par le chevauchement des communautés économiques régionales. Outre la libre circulation des biens et des personnes, la Tripartite œuvre dans l’harmonisation des politiques régionales entre autres dans les domaines de l’industrialisation et de la libre circulation des mains d’œuvre. S’agissant de Madagascar, le pays participe aux négociations dans l’institution de la ZLET bien qu’il n’ait pas procédé à la signature de l’Accord en question dans l’attente d’une étude d’impacts de l’adhésion du pays à une telle initiative.
Section 2. Les axes stratégiques du volet intégration regionale dans le livre blanc sur la politique étrangère de Madagascar
1- La mise en place d’un dispositif diplomatique à la hauteur des défis de l’intégration régionale de Madagascar
Bien que l’intégration régionale ait toujours figuré dans les volets prioritaires de la politique étrangère malagasy, le bilan mitigé de l’intégration régionale de Madagascar pourrait être inversé par une réforme du dispositif diplomatique malagasy. Le fait est que Madagascar n’est représenté qu’au pays hôte de l’IORA et de la COI à l’Ile Maurice. Le pays ne disposant ni d’une Ambassade ni d’un Consulat à Lusaka au Siège du COMESA en Zambie et au Botswana pays hôte du Siège de la SADC. Le défaut de représentation au Siège se révèle être un handicap dans le déploiement d’une offensive diplomatique au sein de ces Organisations.
Le schéma sur l'implantation du réseau diplomatique malagasy nous révèle l’état du dispositif diplomatique malagasy qui compte 23 représentations extérieures. La cartographie diplomatique malagasy met en exergue un fort ancrage européen. L’Europe occidentale, les États-Unis, en tant que partenaires traditionnels figurent parmi les premiers pays où le réseau diplomatique malagasy s’est implanté.
L’orientation socialiste du pays depuis 1972 a, quant à elle, amorcée le renforcement des relations diplomatiques avec les pays du bloc socialiste et les pays communistes.
Toutefois, au vu de l’évolution des relations internationales contemporaines, le renforcement de l’ouverture vers des pays d’Asie et d’Afrique a été entamé à partir de 2002, à l’exemple de l’ouverture des chancelleries malagasy à Dakar et en Inde, en Turquie (ouverture administrative) et Indonésie (ouverture administrative). En d’autres termes, le réseau diplomatique malagasy se décline comme suit :
- Le réseau bilatéral regroupe 16 Ambassades, au sein de laquelle figure celle de Bruxelles, une entité hybride à cheval entre le bilatéral et le multilatéral en tant que capitale de l’Union Européenne. Bien qu’éparpillé à travers le monde (Paris, Rome, Berlin, Moscou, Pékin, Ottawa, Washington, Dakar, Alger, Tokyo, Floréal, Addis-Abeba, Pretoria, Riyad, New-Delhi), l’Europe concentre une forte représentation diplomatique.
- Le réseau multilatéral est incarné par les trois représentations permanentes de Madagascar à l’UNESCO (Paris), à New-York (USA) et à Genève (Suisse).
- Le réseau consulaire concentre 4 consulats généraux, respectivement localisés à La Réunion (France), Cape Town (Afrique du Sud), Marseille (France) et à New-York (USA).
Il serait par conséquent indiqué de revoir le dispositif diplomatique malagasy et d’envisager un redéploiement afin que Madagascar soit représenté dans les pays hôte des Sièges des organisations régionales auxquelles le pays a adhéré, et ce en cohérence avec le choix politique de faire de l’intégration régionale un pivot du développement socioéconomique de Madagascar.
2- La professionnalisation de la diplomatie malagasy
Concernant notre politique extérieure, il faut savoir déterminer nos priorités. L’Etat devrait élaborer une politique étrangère focalisée sur les aspects socio-économiques, cela dans le but de rassurer les investisseurs dans la sécurisation de leurs financements ;
En effet, à défaut d’avoir une vision stratégique, il faudrait avoir un pilotage à vue. La diplomatie d’intégration doit être développée afin de pouvoir associer tous les acteurs économiques au processus de développement
Comme nous venons de l’exprimer supra, une réforme sur la conception et l’orientation même de la politique d’intégration dans les organisations régionales s’impose. Nombre de défis doivent être relevés en matière de coopération pouvant constituer des visibilités au niveau internationales ; l’objectif visé étant que notre pays s’ouvre sur le monde en tissant des relations économiques avec les partenaires étrangers tout en prenant soin de ne négliger aucun secteur. D’où la nécessité de promouvoir une culture de la diplomatie économique.
Cette réorientation escomptée ne peut être que bénéfique pour le pays ne serait-ce que pour rehausser l’image détériorée du pays à fortes potentialités ; la confiance des bailleurs et investisseurs doit être retrouvée et cette volonté d’aller de l’avant a été démontrée lors des rencontres internationales qui ont été tenues à Madagascar en 2016 et qui devraient sans aucun doute, apporter des retombées sur le plan économique. En effet, après ces rencontres internationales à Antananarivo, de nombreuses hautes
personnalités ont exprimé leur désir et volonté de tisser des relations d’affaires avec les opérateurs malgaches.
3- La promotion d’une diplomatie économique effective
La promotion d’une diplomatie économique effective est encouragée afin de faire des objectifs d’intégration régionale une réalité. Cette ambition pourrait s’accompagner d’une réforme institutionnelle visant à mettre en place une unité de veille géostratégique qui pourrait entre autres la conduite d’études empiriques sur les implications de différents volets de l’intégration régionale, surtout ceux ayant une incidence économique. L’unité en question sera chargée de la conduite d’études de marché et autres études économétriques sur la base des logiciels usuels d’analyse économétrique afin de permettre au politique de prendre des décisions sur la base de données empiriques vérifiables.
4- L’adoption d’une approche inclusive
Le secteur privé étant le principal acteur de l’intégration régionale, toute prise de décision ou toute définition de positions à défendre au niveau national devrait l’associer en tant que partie prenante. Il reste de mise que la diplomatie et la politique étrangère relèvent des prérogatives de l’Etat. Cela étant, il est indispensable de consulter les sphères privées, incluant les opérateurs économiques et la société civile, afin d’éviter une incompréhension du phénomène d’intégration régionale, voire une méfiance à l’égard de cette dernière faute de sensibilisation appropriée.
SAID Ahamad Jaffar
Administrateur Civil en chef
Expert en Diplomatie et Relations Internationales
L’implantation du réseau diplomatique malagasy
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